Czy rekompensaty rzeczywiście rekompensują?


Z chwilą powstania pierwszych Parków Narodowych w Polsce (Pieniński i Białowieski PN – 1932 rok) zaistniały problemy natury finansowej dla jednostek administracyjnych na terenie których położone są Parki. Funkcjonowanie Parków z natury rzeczy wiąże się z licznymi ograniczeniami i zakazami, które podporządkowane są celowi podstawowemu, jakim jest ochrona przyrody. Podmiotami, które ograniczenia te dotykają są miedzy innymi jednostki samorządu terytorialnego a zwłaszcza gminy. Należy podkreślić, że obciążenia związane z funkcjonowaniem PN mają skutki finansowe o charakterze bezpośrednim (zwolnienia podatkowe), ale również charakterze pośrednim (ograniczenie inwestycji, a w konsekwencji nie powstawanie podmiotów, od których można pobierać podatki). Od wielu lat środowisko „samorządowców” podnosiło problemy ponoszenia obciążeń z tytułu funkcjonowania PN oraz brak jakichkolwiek mechanizmów kompensujących w formie finansowej.

W Ustawie z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych w art. 7 p.8 zwolniono od podatku od nieruchomości:
a) grunty położone na obszarach objętych ochroną ścisłą, czynną lub krajobrazową,
b) budynki i budowle trwale związane z gruntem

Podatki od gruntów i nieruchomości stanowią dochody własne gmin. Gminy prowadzą gospodarkę finansową otrzymując między innymi subwencje (ogólna na funkcjonowanie administracji, szczególne np. oświatowa na funkcjonowanie szkół) od Ministra Finansów jak również partycypując w podatku dochodowym od osób fizycznych (30% PIT). W przypadku gmin na terenie, których PN ma istotny udział terytorialny, siłą rzeczy zaludnienie i dochody mieszkańców są niskie a więc cześć podatku dochodowego spływający do gmin jest niski. Przy takiej strukturze finansowania podatek od nieruchomości oraz udział w podatku dochodowym to w zasadzie jedyne źródła dochodów pozwalające realizować zadania gmin o charakterze rozwojowym np. inwestycje.
Ustawodawca wprowadzając zwolnienie dla PN w zakresie opłacania podatku od nieruchomości wprowadził tym samym obciążenie dla samorządów. Kwestia ta od samego początku stanowiła zarzewie konfliktu z uwagi na brak jakiejkolwiek formy rekompensaty dla gmin. Kwestię mechanizmów kompensujących ograniczenia dla gmin należy, więc rozpatrywać w szerokim zakresie, którego jednym z aspektów jest zwolnienie PN z opłacania podatku od nieruchomości.

W odpowiedzi na wieloletnie apele środowiska samorządów gminnych, z dniem 9 grudnia 2016 Minister Finansów wydał Rozporządzenie w sprawie w sprawie zwrotu utraconych przez gminy dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego. Rozporządzenie określa zasady i tryb zwrotu z budżetu państwa utraconych przez gminę dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości. Rozporządzeniem objęte są grunty i budynki budowle w PN i rezerwatach oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego.

Zatem rok 2017 był pierwszym rokiem działania Rozporządzenia w praktyce. Powstaje wiec pytanie, jakie skutki praktyczne odniosło działanie przywołanych przepisów.

Dla zobrazowania działania nowego prawa wybrano dwie gminy: Smołdzino na terenie, której leży Słowiński PN, Lutowiska na terenie, której leży Bieszczadzki PN.

Poniższa tabela prezentuje dane liczbowe dotyczące omawianych gmin za rok 2017:

Z powyższego zestawienia wynika, że wielkość rekompensaty w ogólnych dochodach gminy jest zaledwie kilku procentowe. Oczywiście wielkość rekompensaty można również zestawiać z liczbą ludności, dochodami własnymi, dochodami bieżącymi i innymi danymi obrazującymi relację rekompensaty, niemniej pobieżne spojrzenie na zestawione dane wskazuje, że wprowadzony instrument finansowy tylko w niewielkim stopniu rekompensuje ograniczenia zwłaszcza rozwojowe wynikające z funkcjonowania na terenie ww. gmin Parku.

Kilkuprocentowy (w tym przypadku 1,2% -3,3%) wzrost dochodów gminy na pewno nie rozwiązuje żadnych problemów strukturalnych związanych z ograniczeniami. Ponadto do analizy wybrano gminy o znacznym udziale procentowym i znacznej powierzchni (w przypadku Gminy Lutowiska –gmina największa w Polsce), co automatycznie przekłada się wielkość rekompensaty, która w przedmiotowym przypadku osiągnęła zaprezentowaną w tabeli. Analizowane gminy i Parki na tle innych jednostek są jednostkami jednymi z większych. Zatem w przypadku jednostek mniejszych wielkość rekompensaty w układzie procentowym i kwotowym będzie mniejsza. Niewątpliwie działanie omawianego Rozporządzenia jest krokiem w dobrą stronę, jednakże jest to krok niewielki.

Aby obniżyć stan napięcia pomiędzy gminami a Parkami wydaje się, że koniecznym jest uruchomienie szerszej palety instrumentów kompensujących ograniczenia rozwojowe gmin. Paradoksalnie wydaje się, że instrumenty takie znajdują się po stronie przepisów regulujących działanie samorządu terytorialnego a w mniejszym stopniu Parków.

Janusz Otulak
Sierpień 2018